Lokaal veiligheidsbeleid
Evaluatie, bedenkingen en
aanbevelingen - april 2006
Inleiding
De gemeenten krijgen steeds meer
mogelijkheden om een lokaal veiligheidsbeleid ‘op maat’ uit te bouwen. De regie
hiervan ligt in eerste instantie bij de burgemeester die geassisteerd wordt
door het schepencollege.
De gemeenteraad heeft een
controlerende functie. Tal van gemeentelijke adviesraden, de preventieraad op
kop, leveren eveneens een belangrijke bijdrage. Zij moeten zich buigen zich
over complexe problemen waarvoor simpele kant-en-klare oplossingen helaas niet
bestaan. Met deze tekst wil de Liga voor Mensenrechten enkele krachtlijnen
formuleren voor een democratisch veiligheidsbeleid dat voor alle burgers
gelijke maatschappelijke rechten moet waarborgen. Een emanciperend en sociaal
preventiebeleid is broodnodig want ‘de knoet’ alleen zal niet werken. Vele
problemen hangen immers samen met diverse sociale en economische factoren. Een
oplossing hiervoor vergt een inspanning op vele terreinen. Van het terugdringen
van schooluitval tot alternatieve sancties. Repressief optreden kan echter
nooit het enige instrument zijn. Trouwens, meer repressie maakt de samenleving niet
veiliger.
We moeten het hoofd koel houden als
het gaat om veiligheidsbeleid. De opinievorming over veiligheid wordt meer en
meer bepaald door populistische oproepen en er wordt steeds minder tijd
‘verspild’ om even om te
kijken wat de lokale overheden precies
doen en of hun acties wel lonend zijn. Nu overheerst soms de neiging elkaar na te praten in de roep om drastische maatregelen.
Onder het motto ‘keiharde aanpak van de criminaliteit’
draagt extreem-rechts een thema aan dat het grote
publiek aanspreekt. De boodschap dat de overheid daadkrachtig moet optreden,
doet het in verkiezingsperioden altijd goed. Het lijkt zelfs alsof die overheid
nooit daadkrachtig of repressief genoeg kan optreden en steeds te laks blijft.
Een gevaarlijke ontwikkeling, want ‘onveiligheidsgevoelens’ zijn
nu eenmaal onverzadigbaar.
Het is nooit genoeg. Om echt zeker
te zijn worden steeds meer voorzorgsmaatregelen genomen: stadswachters,
overlastmanagers, schepenen voor veiligheid, buurt-infomatie-netwerken,
particuliere beveiligers. De samenleving evolueert daardoor ongemerkt naar een
soort ‘zondebokmaatschappij’ waarin repressie en preventie, criminaliteit en
asociaal gedrag door elkaar heen lopen. Dit nieuw ‘integraal veiligheidsbeleid’
laat steeds minder ruimte voor sociale preventieprojecten en koppelt
criminaliteit en onveiligheid niet langer aan ongelijke kansen, achterstelling
en discriminatie maar aan etniciteit, onvoldoende ‘blauw op straat’ en
ontoereikend ‘lik-op-stuk-beleid’.
Vandaag de dag tonen politie en
lokale instanties een ongezonde belangstelling voor afwijkend gedrag dat
feitelijk niet strafbaar is. De scheidingslijn tussen strafbare feiten en
onaangepast of maatschappelijk ongewenst gedrag vervaagt zienderogen. Niet het
terugdringen van criminaliteit, maar het verminderen van onveiligheid staat
centraal. Om de ‘gevoelens van onveiligheid’ te reduceren richt de aandacht van
politie en lokale overheid zich in toenemende mate op ‘zichtbare zondebokken’:
zwervers, prostituees, bedelaars, wildplassers, allochtone hangjongeren,
graffitispuiters, spijbelaars, druggebruikers. Politie en lokale overheden
laten zich niet langer leiden door concrete misdrijven, maar door
risicotaxaties van bepaalde buurten en groepen.
Vroeger werd het afwijkende gedrag
van minderbedeelde groepen veeleer beschouwd als een ‘sociale kwestie’. Nu
worden werklozen, allochtone, rondhangende of spijbelende jongeren die in
armoedige wijken wonen vlot geclassificeerd als potentiële verdachten omdat ze
gevoelens van onveiligheid oproepen en bovendien het risico lopen vroeger of
later betrokken te raken bij druggebruik of straatcriminaliteit. Lokaal
veiligheidsbeleid krijgt zo stilaan het karakter van angstmanagement.
De voorgestelde maatregelen zijn
vaak vernieuwend en soms ronduit verontrustend. In deze tekst evalueert de Liga
voor Mensenrechten de Gemeentelijke Administratieve Sancties en een aantal
onorthodoxe maatregelen zoals de bestraffing van ouders van ‘overlast’
veroorzakende minderjarigen (Mechelen), het straatverbod en de huis-aan-huis-controles (
Bezorgd om de lokale leefbaarheid
van steden en gemeenten, om de maatschappelijke kansen van minderbedeelden en
om de mensenrechten in het algemeen, bieden wij u
graag onze bedenkingen en aanbevelingen aan.
1. Overlast
Wie met lokale veiligheid bezig is,
neemt al snel het begrip overlast in de mond. De term is echter vaag en zorgt
daarom voor enkele problemen. Overlast is een realiteit die voor iedereen
anders is. Het gebruik van vage terminologie in reglementering (nl. in de Nieuwe Gemeentewet), zeker als ze bestraffend is,
is gevaarlijk. In dit hoofdstuk gaan we in op enkele van de problemen die het
begrip overlast in de wetgeving met zich meebrengt. Het begrip ‘overlast’ is
een koepelterm die zowel strafbare als andere handelingen bevat. De term werd
eigenlijk nooit als een juridisch begrip beschouwd. Een exhaustieve lijst van
handelingen die overlast uitmaken bestaat niet. Ook het begrip ‘openbare
overlast’ werd in de Nieuwe Gemeentewet opgenomen. Ook hier werd geen
juridische omschrijving voor deze term gegeven. De Raad van State gaf al in
1999 het advies dat het beter zou zijn deze term niet te gebruiken omdat het
een te vaag begrip is. (1)
Welke gedragingen men als overlast
beschouwt en welke niet is een ideologische keuze. De vraag kan gesteld worden
of de feiten die de overheid beteugelt ook de feiten
zijn die de bewoners bestraft willen zien. En zo ja, welke sociale groepen
willen dat? Wat voor de ene burger storend is, is dat voor de andere niet. Deze
ervaring hangt sterk samen met de tolerantiedrempel van de betrokken personen.
Criminaliteit is een objectief
gegeven. Een vaag begrip als overlast wordt door iedereen anders ingevuld en is
dus subjectief. De rechtszekerheid komt hierdoor in het gedrang en
willekeur loert om de hoek. Bovendien wordt de traditionele strafrechtelijke
piste verlaten. Het is immers geen rechter die zal beslissen wie gestraft wordt
voor overlast. Men kan niet alleen het begrip overlast in vraag stellen, maar
ook de noodzaak tot bestraffing ervan en de beheersbaarheid ervan. Tot
nu toe werden in verband met overlast andere strategieën toegepast, die
evenzeer de leefbaarheid van de gemeentes tot doel hadden. Zo werd er meer
energie gestoken in preventie, bemiddeling en gedogen dan in repressie. Deze
initiatieven zijn niet volledig sluitend, maar hebben een veel kleiner risico
op uitsluiting. Het is zeer onwaarschijnlijk dat repressieve maatregelen
overlast zullen doen verdwijnen of zelfs beheersbaar zullen maken.
(1) Advies van de Raad van State
bij het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve
sancties, memorie van toelichting,
Belgische Kamer van Volkstegenwoordigers, gewone
zitting 1998-
1999, 3 maart 1999, nr. 2031/1,
98/99.
Het hele ‘overlast’-concept is
overigens op maat gesneden om in ‘probleemwijken’ te worden gebruikt. Wijken
waar ‘probleemmensen’ wonen. Bovendien wordt de maatschappelijke context uit
het oog verloren. De sociale problemen van de ‘harde kern jongeren’ zijn geen
punt meer. De sociaaleconomische realiteit die de voedingsbodem vormt voor het
ontstaan van overlast, krijgt onvoldoende aandacht. Het bestrijden van de
symptomen slorpt de energie van de gemeentelijke overheden op. Maatschappelijk
onderzoek toont aan dat wie zich door de maatschappij buitengesloten voelt en
als zondebok wordt behandeld, steeds minder redenen ziet om zich aan de regels
te houden. Het overlastbeleid plaatst sociale conflicten in een specifiek kader
en de overheid trekt de beslechting ervan naar zich toe. Door bepaalde
gedragingen als onaanvaardbaar te bestempelen, viseert men vaak bepaalde
maatschappelijke groepen (jongeren, allochtonen, kansarmen,…).
Discriminatie door politiediensten kan op deze manier vergoeilijkt
en zelfs geïnstitutionaliseerd worden.
2. Integrale veiligheid
De basisidee van integrale veiligheid
is dat politie alleen een veilige samenleving niet kan garanderen. In de nieuwe
veiligheidsplannen is samenwerking met andere maatschappelijke actoren dan ook
zeer belangrijk. Bovendien moet de overgang tussen preventie en curatie soepeler gebeuren. De Liga is hier zeker niet
tegen. Toch hebben wij enkele bedenkingen bij de concrete uitwerking van het
concept integrale veiligheid.
Sociale sector
De integrale veiligheid houdt in
dat preventie en sociale projecten in het veiligheidsbeleid ingepast worden. In
de nieuwe veiligheidsconcepten gaan hulpverlening en bestraffing hand in hand.
De Liga vindt het problematisch dat dezelfde personen moeten instaan voor
hulpverlening en bestraffing. De scheiding tussen de politionele sector en de
zachte sector moet duidelijk blijven. De Liga is van mening dat deze aanpak de
veiligheid van de sociaal zwakkere in het gedrang brengt. Wie durft nog hulp te
vragen aan maatschappelijk werkers, als deze hun informatie doorgeven aan de
politie? Op deze manier ondergraven we het sociaal vangnet dat iedereen een
menselijk bestaan probeert te geven. De gevolgen voor de leefbaarheid van de
gemeente maar ook voor criminaliteit (om den brode) kunnen zeer ernstig zijn.
Samenwerking tussen politie en
hulpverlening is zeer belangrijk, maar slechts als de hulpverleners hun
deontologie kunnen bewaren. Een criminaliteitsbeleid dient met alle aspecten
van criminaliteit rekening te houden. De Liga juicht samenwerking tussen de
verschillende maatschappelijke actoren toe, maar niet als maatschappelijk
werkers politieman moeten spelen.
Het is zeer verontrustend dat door
de veranderde visie op onveiligheid vormen van penalisering
doordringen tot het sociaal domein. De Liga staat niet achter een
veiligheidsbeleid dat verschillende andere beleidsdomeinen annexeert.
Sociale huisvestingspolitiek moet
gericht zijn op het vervullen van het recht op wonen en niet op veiligheid.
Eenzelfde redenering kan gevolgd worden in verband met welzijn,
werkgelegenheid, onderwijs, enz. Een goed beleid op deze gebieden heeft
positieve gevolgen voor overlast en criminaliteit.
Politie
Lokale veiligheidsplannen worden
vaak opgesteld door de lokale politie. Het is evident dat politiemensen
betrokken worden bij het opstellen van deze plannen. Het is immers de taak van
de politie om de veiligheid in de gemeente te garanderen. Het is echter niet
vanzelfsprekend dat zij het hele beleid bepalen. Het is de taak van lokale
politici om de evenwichtsoefening tussen politionele repressie, sociale
preventie en andere factoren in een veiligheidsbeleid te gieten dat boven de
visie van één belangengroep staat. Lokale politici De burgemeester is in
het bijzonder bevoegd voor de openbare veiligheid in de gemeente. Dat deze
verantwoordelijkheid afgeschoven wordt naar een ‘veiligheidsschepen’ kan de
goedkeuring van de Liga voor Mensenrechten niet wegdragen. Veiligheid moet ten allen tijde in het globale stedelijk beleid ingebed
blijven en mag niet een aparte taak van één persoon worden. De band met de
leefbaarheid van de stad, met gelijke kansen, met armoede enz. mag niet uit het
oog verloren worden. Criminaliteit en asociaal gedrag staan
immers ook niet op zichzelf maar vinden
een inbedding in de structuur van de maatschappij. Criminaliteit aanpakken kan
dus nooit op zichzelf staan.
Het veiligheidsbeleid laten
dicteren door politie of de schepen van veiligheid, die de bredere context
minder in acht zullen nemen, leidt tot een té
eenzijdig repressieve politiek. Het ligt voor de hand dat zij vanuit hun
taakomschrijving vooral oplossingen van probleem-beheersing
zullen voorstellen. De Liga pleit er dan ook voor dat de burgemeesters en de
lokale politici hun democratische plicht opnemen om het lokaal veiligheidsbeleid
vorm te geven.
3. Gemeentelijke administratieve
sancties (G.A.S.)
De wet van 13 mei 1999 tot
invoering van gemeentelijke administratieve sancties biedt aan de gemeenten de
mogelijkheid om zelf sanctionerend op te treden wanneer hun politiereglement
wordt overtreden. De wet gaf de gemeenten bovendien uitdrukkelijk de
bevoegdheid om politieverordeningen aan te nemen ter bestrijding van ‘openbare
overlast’. Door de invoering van G.A.S. werd een snellere en flexibelere
sanctionering
beoogd. Een aantal gedragingen werden uit het strafrecht gehaald, zodat ze in de lokale
politiereglementen ingeschreven zouden kunnen worden. Deze evolutie is
bijzonder ingrijpend en verontrustend. Het feit dat lokale besturen nu bevoegd
zijn om allerlei, inclusief bepaalde strafrechtelijke, kwesties autonoom te
sanctioneren met een boete die tot 250 euro kan oplopen, betekent een ware
omwenteling in het denken over de aanpak van deze fenomenen. Bij het creëren
van nieuwe sanctiemogelijkheden is het uitermate belangrijk dat het gezonde evenwicht
tussen preventie en repressie niet overboord wordt gegooid. Men moet er zich
voor hoeden mee te gaan in de retoriek van het veiligheidsdenken en te vaak de repressieve kaart te
trekken. Zeker met een moeilijk te definiëren begrip als overlast, moet
voorzichtig worden omgesprongen.
Niet voor alles wat maatschappelijk
als minder wenselijk wordt aangevoeld, is een sanctie het beste antwoord. En
hoe zullen de burgers weten dat voortaan bepaalde gedragingen
administratiefrechtelijk zullen gesanctioneerd worden?
Als argument voor een hard en
consequent optreden wordt vaak aangevoerd dat burgers in de huidige situatie nu
eenmaal een hard optreden zouden wensen. Nog afgezien van de vraag in hoeverre
aan een dergelijke wens tegemoet moet worden gekomen, lijkt hier sprake van een
misverstand. Zolang het gaat om veiligheid in het algemeen,
zeggen burgers inderdaad vaak dat de politie harder moet optreden. Zodra het
echter gaat om onveiligheid in hun directe omgeving of veroorzaakt door mensen
uit eigen kring of waarmee zij zich identificeren, verwachten zij van de
politie juist een begripvolle opstelling (Van der Vijver, 1993). Een overheid
die desondanks kiest voor een harde, confronterende opstelling kan zo ongewild
de kloof met burgers juist vergroten. Er moet voorzichtig worden omgesprongen
met het evenwicht tussen veiligheid
en het recht op vrije
meningsuiting en vergadering. De maatregelen die in een politiereglement
worden voorzien, mogen niet verder gaan dan wat strikt noodzakelijk is om
openbare orde en veiligheid te garanderen. Wanneer bijvoorbeeld voor elke
manifestatie weken op voorhand de schriftelijke toestemming van de burgemeester
is vereist, wordt het recht van eenieder om naar
aanleiding van een bepaalde (recentere) gebeurtenis zijn stem te laten horen,
op onevenredige wijze ingeperkt. Gemeenten hebben de bevoegdheid gekregen om minderjarigen
vanaf 16 een boete tot 125 euro op te leggen, terwijl de jeugdbescherming
vasthoudt aan het principe dat minderjarigen niet gestraft mogen worden. Het jeugdbeschermingsrecht
gaat immers nog steeds uit van het principe van de schuldonbekwaamheid van de
jongere. Net daarom krijgen jongeren geen sancties maar maatregelen opgelegd.
Via deze weg gaat men nu echter toch een afwijking op die principes
introduceren. De Liga voor Mensenrechten benadrukt dat wanneer tegen
minderjarigen een maatregel genomen moet worden, de jeugdrechter steeds deze
beslissing moet nemen. De verschillende politiereglementen zorgen ervoor dat
iedere gemeente gepast op de eigen behoeften kan inspelen. Dit zorgt echter ook
voor rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid. In de ene gemeente
worden zaken getolereerd, die in de andere bestraft
worden. Het begrip overlast is trouwens zo vaag dat gemeenten heel andere
richtingen uit kunnen gaan met hun G.A.S. Zijn alle Belgen dan nog wel gelijk
voor de wet ? En hoe weten mensen waar ze voor welke
handeling gestraft zullen worden ?
De vervolging en bestraffing van
misdrijven zijn in een rechtstaat de taken van de rechterlijke macht. De
strafrechtelijke procedures bieden de nodige waarborgen en de parketmagistraten
zijn professionele juristen. Rechters dienen bovendien onafhankelijk en onpartijdig
hun zaken te behandelen. De persoon die inzake
administratieve boetes de spilfiguur zal worden, is daarentegen een door de
gemeenteraad benoemd ambtenaar. Hij bereidt de dossiers voor, waakt over de
procedure, communiceert met het parket en legt de boetes op. De wet geeft deze
persoon een grote macht en verantwoordelijkheid, maar stelt terzelfdertijd
onvoldoende vereisten voor wat de onafhankelijkheid en juridisch-technische
deskundigheid van deze persoon betreft. De Liga kan bovendien de bevoegdheid
van veiligheidsagenten om vaststellingen te doen niet goedkeuren. De
administratieve boetes komen rechtstreeks de gemeentekas ten goede. De vrees
voor belangenvermenging is hierdoor niet onterecht. Bovendien biedt het geven
van boetes als enige sanctie niet erg veel mogelijkheid om zich aan de situatie
van de gesanctioneerde aan te passen. Een boete van 250 euro zal vooral
kansarmen zwaar raken, een welgesteld persoon zal dit veel minder als straf ervaren.
De bevoegdheid van gemeenten om te
sanctioneren is zeer groot. Ze kunnen immers eerst en vooral beslissen welke
gedragingen strafbaar zullen zijn en daarna welke sancties ervoor gegeven
zullen worden. De bevoegdheden waarover de gemeenten vandaag beschikken, zijn
dus van zowel ‘wetgevende’ als ‘rechterlijke’ aard. De gemeente bepaalt de norm
en dezelfde gemeente sanctioneert inbreuken op de norm. Met andere woorden het
principe van de scheiding der machten wordt opgeheven en daarmee ook de
bescherming tegen eventueel misbruik of machtsoverschrijding. De kwaliteit van
de politiereglementen is een probleem. Ook vroeger al liet die vaak te wensen
over. Toen moest er echter eerst een magistraat oordelen of het opportuun was
de overtreder te bestraffen. Ging het om een slecht geformuleerde regel, dan
werd geseponeerd. Hetzelfde gebeurde als de straf niet
in proportie was met de overtreding. Nu is deze rechterlijke controle niet meer
aanwezig. De gemeente stelt een politiereglement op en dezelfde gemeente stelt
de ambtenaar aan die moet bestraffen. In beroep gaan is mogelijk, maar niet
iedereen heeft tijd, zin en scholing genoeg om dat te doen. Uiteraard zijn de
gemeenten het best geplaatst om hun lokaal veiligheidsbeleid
uit te stippelen. Het betreft echter
een wel zeer ingrijpende bevoegdheidswissel.
De Liga voor Mensenrechten stelt
zich fundamentele vragen bij een autonoom sanctionerende bevoegdheid voor
gemeenten. De sancties zijn zwaar, de bevoegdheden te ruim en de waarborgen
onvoldoende. Om
de hierboven kort geschetste redenen
zouden wij de gemeenten dan ook willen oproepen omzichtig om te springen met de
nieuwe bevoegdheden en de nodige waarborgen te voorzien zodat fundamentele
vrijheden en het recht op een eerlijk proces worden gerespecteerd. Tot slot
willen we benadrukken dat gemeenten niet verplicht zijn om hun politiecodex
aan te passen en om G.A.S. op te leggen. Er zijn een aantal gemeentebesturen
die officieel gemeld hebben dat ze van deze nieuwe middelen geen gebruik
zullen maken omwille van de problemen die de nieuwe wetgeving stelt in verband
met de mensenrechten.
4. Enkele toepassingen
Bestraffing van minderjarigen
In Mechelen werd door burgemeester
Somers het initiatief genomen om minderjarigen beter te kunnen bestraffen.
Jongeren onder de zestien kunnen immers geen G.A.S. opgelegd krijgen. Daarom
werd besloten dat de ouders van de baldadige kinderen dan maar bestraft moeten
worden. Deze maatregel druist sterk in tegen nogal wat criminologische kennis inzake jeugddelinquentie. Het is niet altijd gemakkelijk uit
te maken of de ouders echt schuldig zijn aan de overlast die hun kinderen
veroorzaken. Soms laat de opvoeding inderdaad wat te wensen over, maar dat is
zeker niet altijd het geval. Een grondig onderzoek is in zulke situaties nodig.
Daar zijn bijvoorbeeld jeugdrechters voor, maar ook vrijwillige hulpverlening
en andere gespecialiseerde instellingen. Zomaar alle ouders straffen, zou niet
rechtvaardig zijn. Het mediagenieke plan van de burgemeester heeft de vele
kritieken niet kunnen doorstaan en is omgevormd tot een regeling die veel
evenwichtiger is. Het nieuwe beleid blijft gericht naar de ouders, maar er zal
eerst grondig nagegaan worden of zij hun pedagogische taak ernstig nemen en men
zal hen proberen ondersteunen bij de opvoeding. Als niets helpt, zal een boete betaald
moeten worden. De gemeenteraad moet de nieuwe regeling nog goedkeuren. Of het
systeem effectief en betaalbaar is, zal uit de praktijk moeten blijken.
Straatverbod
Het straatverbod is overgewaaid uit
Nederland. Daar pleitten o.a. de burgemeesters van Amsterdam en Utrecht voor
een hardere aanpak van overlast. Een van de kernpunten van zijn
veiligheidsbeleid is de ‘actieve toepassing van het individuele straat- en
pleinverbod bij jeugdoverlast’. De deur naar een systematische toepassing van
het straatverbod staat open. Ook in
De Liga voor Mensenrechten heeft
bij het straatverbod een aantal fundamentele bedenkingen. Een straatverbod is
onmiskenbaar een verregaande maatregel. Het recht op vrijheid, dat gewaarborgd
wordt door het EVRM, komt hierdoor in het gedrang. Het legaliteitsbeginsel vraagt
dat een gedraging die bestraft wordt duidelijk omschreven is in een wettekst.
Het beginsel beschermt tegen willekeurig optreden van politie en gerecht. Een
straatverbod wordt opgelegd bij ‘zware overlast’ of ‘ernstige verstoring van de
openbare orde’. Dit zijn geen duidelijk omschreven feiten. Bovendien vertoont
de tekst van het straatverbod enkele ernstige hiaten. Zo is er
bijvoorbeeld geen regeling uitgewerkt voor het geval dezelfde feiten aanleiding
zouden geven tot het opleggen van zowel een straatverbod als een gewone straf
of een gemeentelijke administratieve boete. Evenmin zegt de
tekst iets over hoe een straatverbod aan jongeren kan worden opgelegd. Deze
en andere hiaten geven aan dat het Antwerpse bestuur onvoldoende zorgvuldig
heeft gehandeld.
Het feit dat niets over
minderjarigen wordt bepaald, is op zich ook problematisch. Onze jeugdbeschermingswet stelt duidelijk dat een jongere die
bepaalde feiten heeft gepleegd, voor een jeugdrechter zal verschijnen. In die procedure
zal hij worden bijgestaan door een advocaat. Recent heeft het Arbitragehof deze
procedurele waarborgen voor jongeren herhaald naar aanleiding van het
stadionverbod in het kader van de voetbalwet. De Antwerpse politiecodex biedt
deze procedurele waarborgen niet. Het stadsbestuur heeft er nochtans geen
geheim van gemaakt dat het staatverbod ook op jongeren kan worden toegepast.
Het is de burgemeester die het straatverbod zal opleggen, zonder
beroepsmogelijkheid bij de jeugdrechter. Nergens is er sprake van verplichte
bijstand van een advocaat. Evenmin bevat de tekst een minimumleeftijd. Hierdoor
worden niet alleen de jeugdbeschermingswet, onze
Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens geschonden, ook
het Kinderrechtenverdrag wordt niet gerespecteerd. Dit zegt immers: “Bij alle
maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare
of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke
instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende
lichamen, vormen de belangen van het kind
de eerste overweging.”
Het straatverbod is een ingrijpende
maatregel zonder duurzaam positief effect op het samenleven in
Combitaks
Nog voor de G.A.S ingevoerd waren,
probeerden gemeenten zelf iets te doen aan overlast. Één van de methoden die
hiervoor gebruikt werd, was de combitaks, die verschillende gemeenten enkele
jaren geleden introduceerden. Nu de G.A.S. er zijn, blijft de combitaks gewoon
verder bestaan. Zo kan de prijs voor overlast in bepaalde gemeenten hoog
oplopen.
Vanuit juridisch oogpunt is
combitaks een retributie. Zij wordt geheven aan personen die met een
politiecombi vervoerd worden. Volgens hoofdcommissaris Frits Coenen is het een ,,efficiënt
ontradend instrument’’. Volgens de Liga is de combitaks een straf. De taks is
immers veel hoger dan de werkelijke kost van een ritje in een politiewagen, bovendien
kiest de arrestant er niet voor om de rit te maken. De vraag naar
verenigbaarheid met het EVRM kan gesteld worden. Gaat men immers niet voorbij
aan het legaliteitsbeginsel, dat geen straf toelaat zonder wettelijk
omschreven misdrijf ? En hoe zit het met de broepsmogelijkheden voor de gestrafte ? De rechten van de verdediging moeten blijkbaar mee
flexibiliseren. Wat de combitaks juist wil ontraden is
evenmin duidelijk. Niemand vindt het immers leuk om gearresteerd te worden. Dat
werkt op zich al ontradend. Het recht op
actievoeren wordt op deze manier sterk in gedrang gebracht. Bij een actie
is er immers steeds het gevaar om gearresteerd te worden. Dit is
wel een zeer efficiënte manier om
actievoerders de mond te snoeren. et non bis in idem-principe
zegt dat mensen voor eenzelfde strafbare gedraging niet twee keer gestraft
kunnen worden en is één van de basisprincipes in een rechtsstaat. De combitaks
gooit dit principe overboord. Ook brengt de combitaks de rechtsgelijkheid in
het gedrang. Wie over de grens van de gemeente een zelfde feit pleegt, zal de
combitaks immers niet moeten betalen.
Camerabewaking
Op bepaalde plaatsen vindt meer
criminaliteit plaats dan op andere. Verschillende gemeentebesturen hebben
daarom het initiatief genomen om camera’s op deze ‘hotspots’ te hangen. Op die
manier wil men de overlast ontraden en indien nodig
sanctioneren.
De Liga stelt zich ernstige vragen
bij het nut van deze maatregel. Het is immers niet ondenkbaar dat deze camera’s
de problemen gewoon zullen verplaatsen. Bovendien kan men zich vragen stellen
in verband met de privacy. Het beroep dat sommige gemeentebesturen willen doen
op privébewakingsfirma’s om de beelden in het oog te houden, is
zorgwekkend. Welke bevoegdheid hebben de personeelsleden van een dergelijke firma
eigenlijk om mensen in de gaten te houden ? Deze
firma’s verdienen geld met het rapporteren van misdrijven. Als zij echter
nutteloos blijken te zijn, omdat er geen misdrijven bestraft worden dankzij de
camera’s, zullen gemeentebesturen hen niet meer nodig hebben. Het is dus in hun
voordeel om genoeg misdrijven door te geven. Het gevaar op onterechte
bestraffingen is niet onrealistisch. Camera’s kunnen maar een deel van de
criminaliteit/overlast waarnemen. Het gaat dan vooral om opvallende
handelingen. Bepaalde groepen zullen geviseerd worden: groepen die camerageniek zijn, zoals hangjongeren of alochtonen.
Men mag zeker niet denken dat camera’s toezicht of sociale controle kunnen
vervangen. De overgrote meerderheid van deze camera’s is niet geregistreerd (wat
nochtans vereist wordt door de privacywet).
Deur aan deur-controles
Het X-tra!-plan
burgers niet duidelijk wie al deze
gevoelige informatie zal kunnen lezen en wat de eventuele gevolgen kunnen zijn,
noch hoe lang die informatie zal worden bijgehouden. Ondanks de bewering dat
ook een sociaal doel
wordt nagestreefd, is het duidelijk
dat men vooral de repressieve kaart wil trekken. Het hele initiatief is
trouwens uitsluitend genomen door het kabinet van schepen voor Integrale
Veiligheid Grootjans.
Door de sociale dimensie er als een
laagje vernis aan toe te voegen, wil men het blijkbaar aanvaardbaar maken dat
systematisch allerlei persoonsgegevens worden verzameld, voor onbepaalde tijd
opgeslagen en vlotjes worden doorgespeeld. Sociale diensten zoals het OCMW
komen zo in een lastig parket terecht, want zij worden verplicht hun
dienstverlening en controlebevoegdheden uit te oefenen in het kader van een veiligheidsoperatie.
Onder meer de Liga voor Mensenrechten zag in het gebrek aan bescherming van
de privacy en de vermenging van de repressieve en sociale opdrachten een
ernstig bezwaar. Zij diende dan ook klacht in bij de Privacycommissie. Deze comissie achtte de doelstellingen van het project, die
zowel sociaal als repressief van aard zijn, onverenigbaar. De
gegevensinzameling en –verwerking moeten noodzakelijk en proportioneel zijn
voor de nagestreefde doelen. De te vaag geformuleerde doelen maken het niet mogelijk
de controles aan deze criteria te toetsen. Ondanks de vele kritiek zijn de deur-aan-deur-controles ondertussen van start gegaan.
Hoewel er geen klachten komen van buurtbewoners, blijven toch enkele vragen
onbeantwoord. Zo is nog steeds niet duidelijk wat juist het opzet van de
controles is en wat er met de gegevens zal gebeuren. Wil men nagaan wat de
problemen in de wijken zijn en hoe deze best aangepakt worden, dan is het veel
goedkoper om aan te kloppen bij de basisorganisaties in de buurten.
Besluit
Het veiligheidsdiscours is uit het
lokale beleid niet meer weg te denken. Repressie en preventie worden soms
schaamteloos gecombineerd. We moeten ons ervoor hoeden de oplossingen die extreem-rechts aanbiedt voor de problemen in onze
samenleving over te nemen. Wat tien jaar geleden nog als symptoombestrijding
werd afgedaan, geldt nu voor velen als enig mogelijk zaligmakend beleid.
De Liga voor Mensenrechten heeft
niet zo veel expertise wat preventief sociaal beleid betreft. Wat wij wel
weten, is dat repressie alleen niet effectief is om sociale problemen aan te
pakken. Zij zal er zelfs meer creëren.
Vroeger werd overlast vaak door
sociale controle van buurtbewoners opgevangen. Hoewel deze zeker niet
weggevallen is, richt ook het buurtnetwerk zich meer op de politie.
Bewonersinitiatieven krijgen vaker de vorm van ‘verkliksystemen’, waar ze
vroeger bemiddeling en communicatie beoogden. De overheid wordt steeds vaker
als peace-keeper of ordehandhaver gezien. Gemeentelijke
overheden hebben echter meer verantwoordelijkheid dan dat. Wil men overlast
tegengaan, moet men er eerst en vooral zeker van zijn dat er voldoende
voorzieningen zijn genomen om overtredingen te voorkomen. Het heeft immers geen
zin om vervuilers te bestraffen als er door de gemeente nergens vuilbakken
worden geplaatst. Hebben de hangjongeren waar iedereen last van blijkt te
hebben wel een plaats om samen te komen?
In sommige gevallen zouden
infrastructurele ingrepen overlast kunnen weghouden. Een stad vaart wel bij verlichte straten en
pleinen, een ‘veilige’ architectuur, een snel herstel van vernielingen en een
permanente reiniging van de buurt. Dergelijke ogenschijnlijk kleine ingrepen
kunnen de verloedering van de buurt actief tegengaan. Verder kan het plegen van
overlast tegengegaan worden door bij voorbeeld het organiseren van
vrijetijdsaanbod voor jongeren. Goede praktijkvoorbeelden zijn overal in het
Vlaamse land te vinden. Zij verdienen de steun van politici.
Beknopte bibliografie
BOUTMANS, E. De stad als nieuwe
nachtwaker?
CARTUYVELS,
Y. en P. HEBBERECHT, “The Belgian federal security and crime prevention policy
in the 1990’s”, P. HEBBERECHT en D. DUPREZ
(red.),
The prevention and security policies in
DE GEYTER, L. “Een
mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van de bestuurlijke sancties. Een
analyse van de rechtspraak van het Arbitragehof en het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens”, Tegenspraak-Cahier 24:
Gewapend bestuur?, Brugge, Die Keure, 109-110
DE HAAN, “Sociaal beleid als
structurele criminaliteitspreventie”, E. LISSEBERG, R. VAN RULLER e.a. (red.), Tegen
de regels III; een inleiding in de criminologie, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 243-257
DEROCKER,
Ch. en R. DE CLERQ, “Le projet ‘Nuisance zéro’ à Lokeren: s’agit-il d’un ‘coup
vers la droite’ ou de ‘community policing’
dans la pratique?” L’officier de police 2000 (4), 33 e.v.
DEVROE, E. “Overlast:
containerbegrip voor onbegrip?”, Orde van de dag 2003,
3-6
DEVROE, E. “Last van overlast :
volle G.A.S. vooruit?”, Orde van de dag 2003,
7-9
FRET, L. en
HEBBERECHT, P. “Het Belgische
preventie- en veiligheidsbeleid”, Justitiële verkenningen 2004, 81-94
HEBBERECHT, P. “Het Federaal
veiligheidsplan versterkt de ongelijkheid inzake
veiligheid”, Panopticon 2000, 101-112
HEBBERECHT, P. “De kadernota Integrale
Veiligheid van de paarse regering Verhofstadt II en het Belgisch
Preventiebeleid”, Panopticon 2004, 1-8
MARY,
P. “Insécurité et pénalisation du social”, Edition Labor, Brussel, 94 p.
VAN
OUTRIVE, L. La nouvelle police belge. Désorganisation et improvisation, Bruylant, Brussel, 2005
Srategie ontwikkelen en op
maat sanctioneren.
Deze aanpak zorgt ervoor dat
bepaalde storende handelingen niet meer ongestraft zullen Gedaan met
betuttelen, tijd voor de harde aanpak !’ luidt de
leuze van vele politici op dit moment. Toch is een gemeentelijk
veiligheidsbeleid dat alleen op repressie gericht is
te eenzijdig. Op deze manier worden lokale problemen niet structureel
aangepakt.
Onveiligheid is iets wat mensen, en
dus ook politici, bezighoudt. Omdat gemeenteraden steeds meer bevoegdheden
krijgen op dit gebied, richt de Liga lokale politici. Bezorgd om de gevaren die
een lokaal veiligheidsbeleid inhouden voor de leefbaarheid van steden en
gemeenten, voor de overlevingskansen
van de zwakkeren in onze maatschappij
en voor de mensenrechten in het algemeen, bieden wij u graag onze bedenkingen
en aanbevelingen deze bundel staat de Liga voor Mensenrechten stil bij de
problemen en vragen van het gemeentelijk handhavingsrecht
en andere instrumenten van veiligheidsbeleid. Eerst zullen we het begrip
overlast behandelen. Daarna evalueren we de Gemeentelijke Administratieve
Sancties. Vervolgens gaan we aantal maatregelen, die door bepaalde gemeenten
genomen of gepland werden, namelijk de bestraffing van ouders van minderjarigen
die overlast veroorzaken
(Mechelen), het
straatverbod en de huis-aan-huis-controles
(Antwerpen), camerabewaking (Leuven en andere steden) en de combitaks (o.a. Mechelen en met lokale veiligheid
bezig is, neemt al snel het begrip overlast in de mond. De term is echter vaag
en zorgt daarom voor problemen. Overlast is een realiteit die voor iedereen
anders is. Het gebruik van vage terminologie in reglementering (nl. in de Nieuwe Gemeentewet), als ze bestraffend is, is
gevaarlijk. In dit hoofdstuk gaan we in op enkele van de problemen die het
begrip overlast in de wetgeving met zich meebrengt.
begrip ‘overlast’ is een koepelterm die
zowel strafbare als andere handelingen bevat. De term werd eigenlijk nooit als
een juridisch begrip beschouwd. Een lijst van handelingen die overlast uitmaken
bestaat niet. Ook het begrip ‘openbare overlast’ werd in de Nieuwe Gemeentewet
opgenomen. Ook hier werd geen omschrijving voor deze term gegeven. De Raad van
State gaf al in 1999 het advies dat het beter zou zijn deze term niet te
gebruiken omdat het een te vaag begrip Welke gedragingen men tot overlast
rekent en welke niet is een ideologische keuze. De vraag kan gesteld worden of
de feiten die de overheid beteugelt ook de feiten zijn
bewoners bestraft willen zien. En zo ja, welke sociale groepen willen dat ? Wat voor de ene burger storend is, is dat voor de
andere niet. Deze ervaring hangt sterk samen hele ‘overlast’-concept is
overigens op maat gesneden om in ‘probleemwijken’ te worden gebruikt. Wijken
waar ‘probleemmensen’ wonen. Bovendien wordt de context uit het oog verloren.
De sociale problemen van de ‘harde kern jongeren’ zijn geen punt meer. De sociaal-economische realiteit die de voedingsbodem
vormt voor het ontstaan van overlast,
krijgt onvoldoende aandacht. Het bestrijden van de symptomen slorpt de energie
van de gemeentelijke overheden Maatschappelijk onderzoek toont aan dat wie zich
door de maatschappij buitengesloten voelt en als zondebok wordt behandeld,
steeds minder redenen ziet om zich aan de regels te houden.
overlastbeleid plaatst sociale conflicten in een
specifiek kader en de overheid trekt de beslechting ervan naar zich toe. Door
bepaalde gedragingen als onaanvaardbaar te bestempelen, vaak bepaalde
maatschappelijke groepen (jongeren, allochtonen, kansarmen,…).
Discriminatie door politiediensten kan op deze manier vergoeilijkt
en zelfs geïnstitutionaliseerd worden.
wet van 13 mei 1999 tot invoering van
gemeentelijke administratieve sancties biedt aan de gemeenten de mogelijkheid
om zelf sanctionerend op te treden wanneer hun wordt overtreden. De wet gaf de
gemeenten bovendien uitdrukkelijk de bevoegdheid om politieverordeningen aan te
nemen ter bestrijding van ‘openbare overlast’.
de invoering van G.A.S. werd een
snellere en flexibelere sanctionering beoogd. Een aantal gedragingen werden uit het strafrecht gehaald, zodat ze in de lokale
politiereglementen
ingeschreven zouden kunnen worden. Deze
evolutie is bijzonder ingrijpend en verontrustend. Het feit dat lokale besturen
nu bevoegd zijn om allerlei, inclusief bepaalde kwesties autonoom te
sanctioneren met een boete die tot 250 euro kan oplopen, betekent een ware
omwenteling in het denken over de aanpak van deze fenomenen.
het creëren van nieuwe
sanctiemogelijkheden is het uitermate belangrijk dat het gezonde evenwicht
tussen preventie en repressie niet overboord wordt Men moet er zich voor hoeden
mee te gaan in de retoriek van het veiligheidsdenken
en te vaak de repressieve kaart te trekken. Zeker met een te definiëren begrip
als overlast, moet voorzichtig worden omgesprongen. Niet voor alles wat
maatschappelijk als minder wenselijk wordt aangevoeld, sanctie het beste
antwoord. En hoe zullen de burgers weten dat voortaan bepaalde gedragingen
administratiefrechtelijk zullen gesanctioneerd worden?
argument voor een hard en consequent
optreden wordt vaak aangevoerd dat burgers in de huidige situatie nu eenmaal
een hard optreden zouden wensen. Nog afgezien van de hoeverre aan een
dergelijke wens tegemoet moet worden gekomen, lijkt hier sprake van een
misverstand. Zolang het gaat om veiligheid in het algemeen,
zeggen burgers inderdaad vaak politie harder moet optreden. Zodra het echter
gaat om onveiligheid in hun directe omgeving of veroorzaakt door mensen uit
eigen kring of waarmee zij zich identificeren, verwachten zij politie juist een
begripvolle opstelling (Van der Vijver, 1993). Een overheid die desondanks
kiest voor een harde, confronterende opstelling kan zo ongewild de kloof met
burgers juist vergroten.
moet voorzichtig worden omgesprongen
met het evenwicht tussen veiligheid en het recht op vrije meningsuiting en
vergadering. De maatregelen die in een politiereglement worden voorzien,
mogen niet verder gaan dan wat strikt
noodzakelijk is om openbare orde en veiligheid te garanderen. Wanneer
bijvoorbeeld voor elke manifestatie weken op voorhand de schriftelijke
toestemming
van de burgemeester is vereist, wordt
het recht van eenieder om naar aanleiding van een bepaalde (recentere)
gebeurtenis zijn stem te laten horen, op onevenredige wijze ingeperkt.
Gemeenten hebben de bevoegdheid
gekregen om minderjarigen vanaf 16 een boete tot 125 euro op te leggen, terwijl
de jeugdbescherming vasthoudt aan het dat minderjarigen niet gestraft mogen
worden. Het jeugdbeschermingsrecht gaat immers nog steeds uit van het principe van
de schuldeonbekwaamheid van Net daarom krijgen
jongeren geen sancties maar maatregelen opgelegd. Via deze weg gaat men nu
echter toch een afwijking op die principes introduceren.
verschillende politiereglementen zorgen ervoor
dat iedere gemeente gepast op de eigen behoeften kan inspelen. Dit zorgt echter
ook voor rechtsongelijkheid en In de ene gemeente worden zaken getolereerd, die
in de andere bestraft worden. Het begrip overlast is
trouwens zo vaag dat gemeenten heel richtingen uit kunnen gaan met hun G.A.S.
Zijn alle Belgen dan nog wel gelijk voor de wet ? En
hoe weten mensen waar ze voor welke handeling gestraft zullen worden vervolging
en bestraffing van misdrijven zijn in een rechtstaat de taken van de
rechterlijke macht. De strafrechtelijke procedures bieden de nodige waarborgen
en de parketmagistraten professionele juristen. Rechters dienen bovendien
onafhankelijk en onpartijdig hun zaken te behandelen. De persoon die inzake administratieve boetes de spilfiguur zal worden, is
daarentegen
een door de gemeenteraad benoemd
ambtenaar. Hij bereidt de dossiers voor, waakt over de procedure, communiceert
met het parket en legt de boetes op. De wet geeft deze persoon
grote macht en verantwoordelijkheid,
maar stelt terzelfdertijd onvoldoende vereisten voor
wat de onafhankelijkheid en juridisch-technische deskundigheid van deze persoon
administratieve boetes komen rechtstreeks de gemeentekas ten goede. De vrees
voor belangenvermenging is hierdoor niet Bovendien biedt het geven van boetes
als enige sanctie niet erg veel mogelijkheid om zich aan de situatie van de
gesanctioneerde
aan te passen. Een boete van 250 euro
zal vooral kansarmen zwaar raken, een welgesteld persoon zal dit veel minder
als straf ervaren.
bevoegdheid van gemeenten om te sanctioneren
is zeer groot. Ze kunnen immers eerst en vooral beslissen welke gedragingen
strafbaar zullen zijn en daarna welke sancties ervoor gegeven worden. De
bevoegdheden waarover de gemeenten vandaag beschikken, zijn dus van zowel
‘wetgevende’ als ‘rechterlijke’ aard. De gemeente bepaalt de norm en dezelfde
gemeente sanctioneert
inbreuken op de norm. Met andere woorden het
principe van de scheiding der machten wordt opgeheven en daarmee ook de
bescherming tegen eventueel misbruik of machtsoverschrijding.
Uiteraard zijn de gemeenten het
best geplaatst om hun lokaal veiligheidsbeleid uit te stippelen. Het betreft
echter een wel zeer ingrijpende bevoegdheidswissel. voor
Mensenrechten stelt zich fundamentele vragen bij een autonoom sanctionerende
bevoegdheid voor gemeenten. De sancties zijn zwaar, de bevoegdheden
te ruim en de waarborgen onvoldoende.
Om de hierboven kort geschetste redenen zouden wij de gemeenten dan ook willen
oproepen omzichtig om te met de nieuwe bevoegdheden en de nodige waarborgen te
voorzien zodat fundamentele vrijheden en het recht op een eerlijk proces worden
gerespecteerd.
Gemeenten zijn niet verplicht om
hun politiecodex aan te passen en om G.A.S. op te leggen. Er zijn een aantal gemeentebesturen die officieel gemeld dat ze van deze nieuwe
middelen geen gebruik zullen maken omwille van de problemen die de nieuwe
wetgeving stelt in verband met de mensenrechten.
Mechelen werd door burgemeester
Somers het initiatief genomen om minderjarigen beter te kunnen bestraffen.
Jongeren onder de zestien kunnen immers geen G.A.S. opgelegd Daarom werd
besloten dat de ouders van de baldadige kinderen dan maar bestraft moeten
worden. Deze maatregel druist sterk in tegen nogal wat criminologische kennis inzake jeugddelinquentie.
is niet
altijd gemakkelijk uit te maken of de ouders echt schuldig zijn aan de overlast
die hun kinderen veroorzaken. Soms laat de inderdaad wat te wensen over, maar
dat is zeker niet altijd het geval. Een grondig onderzoek is in zulke situaties
nodig. Daar zijn bij jeugdrechters voor, maar ook vrijwillige hulpverlening en
andere gespecialiseerde instellingen. Zomaar alle ouders straffen, zou niet
rechtvaardig mediagenieke plan van de burgemeester heeft de vele kritieken niet
kunnen doorstaan en is omgevormd tot een regeling die veel evenwichtiger is.
Het nieuwe beleid blijft